观点丨《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》最需要改的一个标点
袁秀挺
近日，《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》正在公开征求意见。2021年11月26日，上海市人工智能社会治理协同创新中心和同济大学法学院举行了以“《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》与个人数据保护”为主题的青年工作坊，专题研讨了条例征求意见稿的内容，提出了修改建议。此文为同济大学法学院教授、上海市人工智能社会治理协同创新中心研究员袁秀挺教授交流发言的内容。原文首发于“今日头条”，转载时略有修改。
作者：袁秀挺（同济大学法学院教授、上海市人工智能社会治理协同创新中心研究员）
日前，国家互联网信息办公室就《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》（以下简称“条例”）发出通知，公开征集意见。该条例进入大众视野，受到了较高关注。毕竟，网络已深入大多数国民的日常生活，人们已经离不开上网，而只要上网，就会涉及各类信息和数据的流通，就存在管理问题。所以，网信办会同相关部门，根据网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等法律，起草制订条例，关涉重大利益，具有重要意义。
针对条例规范的若干热点问题，网上已有一些公开的讨论和建议。诸如禁止“翻墙”、大型互联网平台的监管、数据跨境的安全评估等。其中，条例第41条大概是最受关注，引起争议也最大的条款了。第41条以立法形式明确了被称为“防火墙”的数据跨境安全网关的法律地位。同时，条例第66条还专门规定了违反第41条的法律责任。
第四十一条 国家建立数据跨境安全网关，对来源于中华人民共和国境外、法律和行政法规禁止发布或者传输的信息予以阻断传播。
任何个人和组织不得提供用于穿透、绕过数据跨境安全网关的程序、工具、线路等，不得为穿透、绕过数据跨境安全网关提供互联网接入、服务器托管、技术支持、传播推广、支付结算、应用下载等服务。
境内用户访问境内网络的，其流量不得被路由至境外。
第六十六条 个人和组织违反第四十一条的规定，由有关主管部门责令改正，给予警告、没收违法所得；拒不改正的，处违法所得一倍以上十倍以下的罚款，没有违法所得的，对直接负责的主管人员和其他直接负责人员，处五万元以上五十万元以下罚款；情节严重的，由有关主管部门依照相关法律、行政法规的规定，责令其暂停相关业务、停业整顿、吊销相关业务许可证或者吊销营业执照；构成犯罪的，依照相关法律、行政法规的规定处罚。
一直以来，因为很多网民都有上境外网站的需求，所以“翻墙”软件有不小的市场。过去可以说处于灰色地带的行为被纳入严厉监管的范围内，可想而知，自然会引发相应的顾虑，甚而遭到质疑。前几天，江西赣州中院微信公众号上的一条消息（https://new.qq.com/omn/20211119/20211119A0916X00.html）
就遭到了网民的群讽。该院在介绍一起学生提供“翻墙”软件构成提供侵入、非法控制计算机信息系统程序、工具罪的案件时，以问答的形式指出：“翻墙”看综艺节目、浏览网页、查资料也是违法行为。普通网民显然难以接受。事实上，赣州中院的说法的确有法律依据，目前仍有效的《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》（1996年颁布）第6条明确规定“计算机信息网络直接进行国际联网，必须使用邮电部国家公用电信网提供的国际出入口信道。任何单位和个人不得自行建立或者使用其他信道进行国际联网。”当然，该暂行规定是上世纪九十年代通过的，是否仍适应当前的客观现实，大有商榷的余地。此次公布的条例中，第2条就规定“自然人因个人或者家庭事务开展数据处理活动，不适用本条例”，第41条第2款也仅是要求“任何个人和组织”不得“提供”翻墙服务，并没有针对使用者。
本篇小文不打算对第41条进行全面分析并提出修改建议，只是想指出，如果说第41条必须要加以完善的话，可能最值得也最重要的修改就在一个标点上。
本人建议，条例第41条第1款“对来源于中华人民共和国境外、法律和行政法规禁止发布或者传输的信息”中的顿号，应改成逗号。理由如下：
从立法技术上讲，此处用顿号易引起歧义。根据标点符号用法国标（GB/T15834-2011）的规定，顿号“表示语段中并列词语之间或某些序次语之后的停顿”。那么，此处的顿号表示的前后语词之间的并列关系究竟是什么，是“来源于中华人民共和国境外”与“法律和行政法规禁止”之间的并列，还是仅“中华人民共和国境外”与“法律和行政法规”之间的并列呢？换言之，可阻断传播的，是“来源于中华人民共和国境外的信息，以及法律和行政法规禁止的信息”，还是“来源于中华人民共和国境外，且为法律和行政法规禁止的信息”？两者的差别很大。
难以想象，如果按照上述第一种理解，要求阻断“来源于中华人民共和国境外”的信息，这是多么大的倒退啊。习近平总书记在第二届世界互联网大会上提出的“四项原则”“五点主张”是互联网发展的根本指引。
2015年12月16日，习近平在乌镇举行的第二届世界互联网大会上发表主旨演讲，提出“四项原则”“五点主张”，即“尊重网络主权，维护和平安全，促进开放合作，构建良好秩序”和“加快全球网络基础设施建设，促进互联互通；打造网上文化交流共享平台，促进交流互鉴；推动网络经济创新发展，促进共同繁荣；保障网络安全，促进有序发展；构建互联网治理体系，促进公平正义。”
问题是，既然文义理解存在歧义，在实践操作中就完全可能出现不同做法。笔者担忧的是，如果该条文生效，会发生只要是“来源于境外”的信息，就直接予以阻断的情形。因为“境外”与否是可以事先判断也容易判断的。相比之下，“违反法律法规禁止规定”却可能存有争议，往往也只有事后才能采取措施。所以，对执法者（至少是某些执法者）而言，趋简避繁，简单粗暴，岂不快哉！这会带来多么严重的后果，光是想想，就令人不寒而栗……
无论如何，国家建立数据跨境安全网关，不是要阻断一切来自境外的信息，否则我们的互联网就成为局域网了。从逻辑上讲，法律和行政法规禁止发布传输的信息，不分境内外，都应予以阻断传播。考究条例第41条的原义，毋宁是强调对境外违法信息的规制。基于此，从技术上讲，应将该处的顿号改为逗号。根据标点符号用法的国标，逗号“表示句子或语段内部的一般性停顿”。可见，此处以逗号表示语气的停顿，前后语意是连贯的，只能理解为“来源于中华人民共和国境外，且为法律和行政法规禁止……”。所以，一点之别，已足以正本清源，明了正确的含义。
